Artigo por: Tiago Bana Franco;
I. Introdução: o problema deslocado
A discussão contemporânea acerca da imunidade parlamentar material tem sido, com frequência, mal formulada. Parte-se, quase sempre, da premissa de que se está diante de um conflito entre a liberdade de expressão do congressista e outros direitos fundamentais, notadamente a honra e a imagem de terceiros.
Essa formulação, embora intuitiva, revela-se conceitualmente inadequada.
O verdadeiro problema não consiste em definir até onde vai a liberdade de expressão do parlamentar, mas em saber se o Estado — e, em particular, o Poder Judiciário — pode legitimamente ingressar no conteúdo do discurso político para qualificá-lo como ilícito penal.
A resposta que vem sendo construída pelo Supremo Tribunal Federal é afirmativa. E é precisamente essa resposta que merece revisão crítica.
II. A imunidade parlamentar como exclusão de tipicidade
A leitura predominante tende a tratar a imunidade parlamentar como excludente de ilicitude ou como garantia sujeita à ponderação com outros direitos fundamentais.
Tal construção não se sustenta.
O art. 53 da Constituição da República estabelece que deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos. A literalidade do texto não comporta reservas implícitas.
Quando presente o nexo funcional entre a manifestação e o exercício do mandato, a imunidade não atua como escudo posterior. Atua como verdadeira cláusula de exclusão de tipicidade, afastando a própria incidência da norma penal¹.
O discurso parlamentar funcional, portanto, não ingressa no campo de incidência do Direito Penal.
III. A matriz histórica: proteção do discurso político contra o poder
A imunidade parlamentar não foi concebida para proteger discursos moderados ou tecnicamente precisos. Sua razão de ser é proteger o parlamentar contra o poder, especialmente quando sua fala o confronta.
O discurso político é, por natureza, retórico, hiperbólico e, por vezes, injusto. Pretender submetê-lo aos padrões do discurso jurídico-penal significa desnaturar sua função.
A imunidade existe, precisamente, para resguardar esse espaço de liberdade.
IV. A estrutura da imunidade parlamentar na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
A análise da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal evidencia que a imunidade parlamentar material sempre foi compreendida como garantia de máxima densidade constitucional.
No julgamento da Petição 3.686/DF, Rel. Min. Celso de Mello, assentou-se que a cláusula inscrita no art. 53 da Constituição “exclui a própria natureza delituosa do fato”, impedindo a responsabilização penal e civil do parlamentar por manifestações vinculadas ao exercício do mandato².
A formulação é dogmaticamente rigorosa.
Não se trata de afastar a ilicitude de uma conduta típica, mas de reconhecer que o comportamento sequer ingressa no campo de incidência da norma penal. A imunidade, nesse contexto, opera como causa de atipicidade constitucionalmente qualificada.
Essa compreensão foi reiterada em precedente recente.
No julgamento da Petição 12.921/DF, Rel. Min. Luiz Fux, a Primeira Turma assentou que manifestações parlamentares, ainda que “grosseiras e ofensivas”, quando inseridas no contexto do exercício do mandato, permanecem protegidas pela imunidade material, de modo a excluir a tipicidade da conduta³.
Na ocasião, o Tribunal reconheceu que tais manifestações se inserem naquilo que denominou de “guerra de narrativas entre grupos políticos divergentes”, evidenciando seu caráter eminentemente político.
Reafirmaram-se, ainda, os parâmetros clássicos de incidência da imunidade:
Até esse ponto, não se verifica ruptura formal.
Todavia, evidencia-se um deslocamento metodológico relevante.
Se, de um lado, o Tribunal continua a afirmar que a imunidade exclui a tipicidade penal — como consignado nos precedentes citados —, de outro, passa a desenvolver uma análise cada vez mais detida do conteúdo da manifestação, a fim de aferir sua inserção no debate político, sua vinculação a conflitos ideológicos e sua função na disputa de narrativas públicas.
O nexo funcional, que deveria operar como critério objetivo de delimitação da imunidade, passa a ser aferido mediante incursão no conteúdo valorativo do discurso.
E é precisamente nesse ponto que reside a tensão.
Porque, se a imunidade parlamentar tem por finalidade afastar o controle estatal sobre o conteúdo do discurso político, a análise desse conteúdo como condição para o reconhecimento da própria imunidade revela uma inversão lógica.
V. Casos recentes: a operacionalização da mudança
Casos recentes envolvendo parlamentares submetidos à persecução penal por declarações políticas evidenciam a operacionalização concreta dessa mudança metodológica.
O discurso deixa de ser protegido a priori e passa a ser previamente avaliado à luz de critérios valorativos relacionados ao seu conteúdo e à sua aceitabilidade no debate público.
VI. Jurisdição e política: a fronteira que se dissolve
Ao distinguir entre crítica legítima e ofensa punível, o Judiciário ingressa inevitavelmente na esfera política.
Não existe critério jurídico neutro capaz de separar, no âmbito do discurso político, o que constitui excesso do que se qualifica como retórica legítima.
Essa distinção é, por natureza, valorativa.
Ao realizá-la, o Supremo Tribunal Federal assume função que não lhe foi atribuída pela Constituição: a de árbitro do discurso político.
VII. A seleção judicial do discurso: o precedente revelador
Esse fenômeno revela-se de forma ainda mais clara quando se observa a atuação do próprio Tribunal na definição do que constitui discurso tolerável.
Em voto recentemente proferido pelo Min. Flávio Dino (PET 11.573), ele assentou que expressões como “nazista” e “fascista” não configurariam, por si sós, ilícitos penais, por integrarem o repertório do debate político.
Ao assim votar, Flávio Dino – e o próprio Supremo Tribunal – não apenas resolve um caso concreto, mas estabelece parâmetros de aceitabilidade do discurso público.
Define, em última análise, quais expressões são toleráveis e quais podem ensejar responsabilização.
E, ao fazê-lo, desloca-se da interpretação constitucional para o terreno da seleção discursiva.
VIII. A falsa ponderação e a reconstrução do texto constitucional
A tentativa de limitar a imunidade parlamentar em nome da proteção da honra parte de premissa equivocada.
A Constituição já realizou essa ponderação.
Ao assegurar inviolabilidade por “quaisquer opiniões, palavras e votos”, o constituinte fez opção normativa clara.
A reabertura dessa ponderação pelo intérprete judicial implica substituição da vontade constitucional por juízo casuístico.
Introduzir limites implícitos equivale, em rigor, a reescrever a Constituição.
IX. A tese contramajoritária: irrelevância penal do discurso parlamentar
A posição que se sustenta é simples, embora contramajoritária: todo discurso parlamentar funcional é penalmente irrelevante.
Não cabe ao Judiciário avaliar sua veracidade, seu tom ou seus limites retóricos.
A única indagação constitucionalmente legítima é a existência de nexo com o mandato.
Presente esse nexo, a jurisdição se encerra.
X. Considerações finais: o risco institucional
A expansão do controle judicial sobre o discurso parlamentar produz efeitos institucionais relevantes.
A imunidade deixa de operar como garantia e passa a funcionar como concessão condicionada.
O parlamentar deixa de falar com liberdade e passa a falar sob vigilância.
Ao imiscuir-se no conteúdo do discurso político, o Supremo Tribunal Federal não apenas interpreta a Constituição — redefine os limites da própria democracia.
E, quando o Judiciário passa a dizer o que pode ou não ser dito por representantes eleitos, já não se trata apenas de direito.
Trata-se de poder — e, mais precisamente, do poder de dizer o que pode ser dito.
Notas de Rodapé
¹ Nesse sentido, reconhecendo a natureza de exclusão da tipicidade: STF, Pet 5.647/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 26.11.2015.
² STF, Petição 3.686/DF, Rel. Min. Celso de Mello, decisão de 13.12.2007.
³ STF, Petição 12.921/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgamento em 09.12.2024, DJe 12.12.2024.
